viernes, 7 de agosto de 2009

¿A donde nos conduce la llamada descentralización popular?

Por: Carlos Herz


El Presidente de la República en su mensaje presidencial planteó el inicio de una nueva forma de descentralización llamada popular, como una solución ante la supuesta incapacidad de los Gobiernos Subnacionales para atender las demandas de obras de los más pobres con celeridad y eficiencia.

Se trata de retirar los fondos no utilizados y entregarlos directamente a las comunidades a través de los llamados núcleos ejecutores, supuestamente recuperando viejas prácticas de gestión locales.

Sobre este tema se han dado una serie de reacciones, a las que añado algunos comentarios esperando sean aportes para el debate.

1. El punto de partida del Presidente es la incapacidad de los Gobiernos Locales y Regionales para invertir los recursos que poseen en beneficio de las poblaciones locales. Sobre este argumento hay mucho para decir:

La descentralización como el único intento de reforma de Estado en curso ha implicado mayormente un trámite administrativo y burocrático que una efectiva transferencia de competencias, funciones y recursos. El reconocimiento de la debilidad en la gestión de las autoridades locales y regionales no es una constatación nueva sino un punto de partida desde que se inició este proceso de descentralización. Sin embargo, poco se ha hecho desde los organismos pertinentes para generar y mejorar las capacidades de gestión de las instituciones públicas subnacionales. Hay que recordar que son hasta tres los intentos por organizar planes nacionales de desarrollo de capacidades sin mayores resultados ni éxitos.

Mientras tanto, el centralismo sigue siendo una realidad que se expresa en primer lugar en las actitudes y en la conciencia de la mayoría de las personas, particularmente de las autoridades. Cambiar esa realidad y esa manera de concebir el país es y será lenta, mas aun cuando se hace poco para generar mayores condiciones que faciliten el cambio. El estímulo y la reorientación de la inversión privada, la reforma tributaria, la institucionalización de una carrera pública eficiente y reconocida, el desarrollo de capacidades locales y regionales, la mayor inversión subnacional para las nuevas transferencias de competencias y funciones, el fortalecimiento de los mecanismos de participación social, la formulación de un plan nacional de regionalización sobre la base del ordenamiento territorial, la instalación del Consejo de Coordinación Intergubernamental, son algunas tareas urgentes si queremos marchar con pasos seguros hacia la descentralización.

Si comparamos la situación de institucionalidad en muchos de los ámbitos subnacionales frente a la existente en los programas y aparatos del Gobierno Nacional, es evidente la precariedad de los primeros. Sin embargo, a pesar de esas notorias limitaciones, los esfuerzos por mejorar la gestión subnacional son crecientes, expresados en un mayor porcentaje de inversión y de gasto público de los Gobiernos Regionales y Municipios respecto al Gobierno Nacional. En este caso no estamos discutiendo sobre la calidad del mencionado gasto, que es otro tema que afecta al conjunto del aparato estatal. Por otro lado, como aspecto favorable de los esfuerzos municipales por mejorar su capacidad de gestión y de servicio a la comunidad es el avance en los mecanismos de asociacionismo expresado en la creación de mancomunidades, principalmente entre las más pequeñas que representan más de la mitad del número de municipios del país (con menos de 5,000 habitantes).

Mucho se puede criticar a las autoridades locales, pero cuando se conoce de cerca las tremendas limitaciones de organización institucional, de personal, conectividad y logística de muchos municipios locales, excesivos controles por el centralismo, así como el enorme esfuerzo que realizan muchos alcaldes y regidores para servir a la población, recién podremos ponderar los reproches y las responsabilidades que le corresponde a cada ámbito de gobierno.

El notable incremento de los recursos para los Gobiernos Locales ha tenido como fuente más importante los fondos del canon los mismos que han tenido una distribución inequitativa, privilegiando algunos departamentos del país, y transitorios. Sin embargo, las ventajas temporales obtenidas por la formidable alza en los precios internacionales de los minerales ha devenido en una caída brusca de los mismos, producto de una severa crisis del sistema. Es evidente que las autoridades de los Gobiernos Subnacionales favorecidos, en general no aprovecharon de la mejor manera esas oportunidades que se presentaron con el canon.

Sin embargo esa limitación se puede hacer extensiva al Gobierno Nacional que se ha quedado con la mitad del impuesto a la renta pagado por las empresas extractivas además de otros impuestos cuya distribución debió darse por ley a los Gobiernos Locales y Regionales, hecho que no ocurrió. Las limitaciones de estos últimos se han expresado mayormente en incapacidad de gasto, por lo que los recursos aun existen, y bajo otras condiciones pueden ser mejor invertidos en el futuro. La mayor transparencia que puede darse en los espacios subnacionales facilita el conocimiento del destino y la calidad de la inversión pública local. No se puede decir lo mismo de la inversión pública que depende del Gobierno Central. Por otro lado, si nos referimos al sector privado que más observa y critica la incapacidad del sector público, podemos señalar que el denominado aporte social voluntario que los empresarios mineros otorgaron aprovechando la bonanza económica, tampoco ha tenido el mejor desempeño, dado las cifras del porcentaje de inversión efectiva que no ha llegado al 40% de lo previsto.

En todo caso, si lo vemos desde otro ángulo, los diversos sectores públicos y privados han intentado mejorar el gasto en calidad y cantidad, hacia los más pobres, con una serie de dificultades, muchas de ellas estructurales, donde hay que considerar aspectos como la reforma del Estado para hacerlo más ágil y dinámico, la corrupción, la desconfianza. Lo que no es correcto es cargar las culpas y responsabilidades sobre las autoridades municipales y regionales como las paganas de la falta de inversión y de los límites del modelo de crecimiento.

Por otro lado, la mejora de la recaudación en el IGV ha repercutido favorablemente en el incremento del FONCOMUN, el mismo que se ha visto nuevamente reducido por la disminución de los ingresos tributarios. Esta situación en su momento también ha favorecido las arcas subnacionales, con resultados variados según las diversas experiencias de gestión local y de participación ciudadana. El ejercicio del Presupuesto Participativo ha contribuido a mejorar la inversión, a través de la priorización de proyectos y de la fiscalización del gasto, una vez más dependiendo no solo de la voluntad positiva de las autoridades sino de la actitud vigilante de la ciudadanía.

2. Con el discurso presidencial se demuestra una vez más que no existen políticas claras de parte del Gobierno sobre qué hacer con los programas sociales centralizados en el marco de la descentralización. Los intentos de “hojas de ruta” para los nuevos roles de los programas sociales en los procesos de descentralización han sido solo eso, intentos fallidos.

Y el caso de FONCODES es por demás emblemático. Su creación, objetivos y manejo institucional durante el período fujimorista han dejado una gran lección de lo que significó el uso político, clientelar, paternalista y suplantador de los recursos del Estado, con el aval y soporte de la banca multilateral y una parte de la cooperación internacional. Finalmente, a los inicios del Gobierno anterior se pretendió su reorientación en el marco del nuevo intento de descentralización y de la generación de mecanismos de planificación participativa del desarrollo local. Tales esfuerzos no fueron exitosos y devinieron progresivamente en la conversión de FONCODES en una institución sin rumbo, sujeto a los vaivenes de las presiones de la política tradicional que veía en este programa como en otros la ocasión para cumplir con los ofrecimientos de empleo y el pago de favores electorales. El extremo de esta ausencia de orientación es la decisión tomada por el actual Gobierno de encargar a FONCODES la compra y distribución de mobiliario y equipamiento escolar, supuestamente para favorecer a la pequeña producción local, labor que muy bien pudo haberse coordinado con los diversos Gobiernos Regionales, mostrando nuevamente por lo menos una incomprensión de lo que significa el proceso de descentralización.

Refrescando la memoria, cabe recordar que una de las primeras medidas tomadas como parte de ese proceso fue la transferencia de competencias y funciones de algunos programas sociales, como FONCODES, a los Municipios, en el entendido de que las obras de inversión social antes centralizadas en dicho programa podían ser ejecutadas por los Gobiernos Locales. Se avanzó bastante en ese camino, no exento de tensiones, conflictos, resistencias a ceder poder, superposiciones y presiones. A pesar de ello se pudo avanzar en la progresiva transferencia a la luz de constataciones muy favorables a la capacidad de gestión municipal y a la disminución de los costos de las obras cuando eran ejecutadas por los Gobiernos Locales en comparación a las realizadas por FONCODES, a lo que se sumó la mayor garantía de sostenibilidad, seguimiento y control cuando se trataba de iniciativas municipales.

Lo que no se siguió haciendo fue una clara determinación sobre el futuro de tales programas sociales. Si eran los Municipios las entidades encargadas de la identificación, priorización, programación y ejecución de los proyectos de inversión (mas aun en el marco de los planes concertados y los presupuestos participativos) lo que le correspondería a los tradicionales programas es su conversión en espacios de apoyo al desarrollo de capacidades, al seguimiento y evaluación de los resultados así como a la búsqueda de nuevos canales de financiamiento y cooperación. Con lo cual dichos programas podrían reducirse a equipos profesionales pequeños y eficientes, ubicándose el resto de sus equipos técnicos en las estructuras de los Gobiernos Regionales o Locales, según sea el caso. Además cabe recordar que tanto el Gobierno anterior como el actual por discurso de sus Presidentes anunciaron varias veces la desactivación de FONCODES a favor de los municipios como parte de la descentralización. El camino no ha sido ese como muy bien puede percibirse.

3. Muy por el contrario, el último discurso presidencial propone sorprendentemente que la ineficacia municipal y regional será reemplazada por la reactivación de los núcleos ejecutores, otrora mecanismo de gestión comunal para administrar los recursos de los proyectos de inversión social.
También para recordar se definió como núcleo ejecutor a la “Organización creada por la propia población o comunidad que se constituye como tal, y en general por cualquier institución o grupo social que represente a una comunidad organizada que busque un beneficio de tipo social para ella, y que en consecuencia puede recibir financiamiento de FONCODES para la ejecución, culminación y transferencia de la obra de inversión social a favor de la Entidad Receptora designada por Ley ” (FONCODES)

Los núcleos ejecutores constituyeron una forma no convencional de organización para la gestión de proyectos de inversión social que eran sujetos de derecho, tenían capacidad jurídica, manejaban recursos económicos a través de cuentas bancarias (con la formalidad de donación con cargo), elegían y pagaban a los ejecutores de las obras, no estaban sujetos a las normas públicas de las cotizaciones y licitaciones, no pagaban impuestos y su órgano representativo era designado por asamblea comunal con por lo menos un tercio de miembros de la comunidad (cuatro personas: un Presidente, un Tesorero, un Secretario, y un Vocal). Su vigencia era el mismo tiempo que duraba la obra hasta ser entregada formalmente. Finalmente la asesoría al Núcleo Ejecutor era ejercida por un Inspector de Obra (consultor externo) y la supervisión la realizaba FONCODES.
La responsabilidad del Núcleo Ejecutor terminaba con la obra acabada y entregada formalmente, no asumiendo en general un acompañamiento ni mantenimiento posterior.

Antes de dar nuestra opinión respecto al desempeño de los Núcleos Ejecutores, deseamos compartir de manera testimonial y resumida los resultados de la evaluación realizada por el Programa PASA de la UE cuando comparó las ventajas aquellos con respecto a los llamados comités mixtos (conformados por el municipio y comunidad), el año 2003. Vamos a resaltar algunos comentarios de los actores locales al respecto:

«El alcalde se muestra muy interesado en las obras y manifiesta que la presencia de los representantes del municipio ha incomodado a los ingenieros residentes e inspectores». "Los ingenieros de FONCODES (inspectores y supervisores) sienten que los estorbamos. Para ellos es más fácil manejar al NE cuando sólo está compuesto por representantes de la comunidad”... “ellos no quieren ser controlados por la municipalidad"... La comunidad no es tan preparada y es fácil manejar al tesorero" El ingeniero residente hace las veces de tesorero (saca plata) y hace como presidente. Los dirigentes firman no más. ... Los residentes e inspectores se incomodaron cuando vieron que entraba el municipio al NE”.

Según manifestación del tesorero del NE de Cochapampa: "el manejo de los fondos lo hizo más que todo el ingeniero residente". Es un pedido recurrente que se incrementen los viáticos. "Hace unos años hemos tenido NE conformado solamente por gente de la comunidad, el problema es que las obras han estado abandonadas (agua potable) ya no se utilizan, la comunidad no las mantiene por falta de recursos: "el Municipio no la siente obra suya".

Es claro que más allá de los propósitos políticos perversos del fujimorismo de constituir los Núcleos Ejecutores, bajo un modelo vertical y centralista se buscó obviar la presencia y el fortalecimiento de los Gobiernos Locales, por lo que las actuales limitaciones que podemos encontrar en los Municipios tienen a esa forma centralista de manejar los recursos a uno de sus principales responsables. El otro tema resaltado es la manipulación y el uso de los recursos por personas ajenas a la comunidad pero ejerciendo sobre ella mucha presión para orientar el uso de los recursos hacia propósitos nada transparentes. Tenemos también el tema de la sostenibilidad de las obras una vez culminadas en un clima de escasa motivación y sensibilización local. Como ejemplo podemos mencionar los recursos del crédito del Banco Mundial para programas de saneamiento básico (PRONASAR) los cuales en más del 50% fueron utilizados para la recuperación y rehabilitación de obras antiguas y abandonadas, como producto de la falta de seguimiento y de cuidado.

Asimismo, cabe señalar que diversos estudios demostraron que mediante este modelo los costos comparativos eran mayores que las obras bajo gestión municipal. Finalmente hay un sinnúmero de denuncias por los problemas de corrupción y de uso discrecional de los recursos debido a la falta de fiscalización y a la falta de experiencia de las líderes comunales en este tipo de proyectos. Aun cuando el núcleo ejecutor lo constituía por ley toda la comunidad en los hechos terminaba reducido a las 4 personas que conformaban su órgano representativo.

4. A manera de comparación y de contenido para la reflexión final tenemos los comentarios testimoniales de alcaldes y pobladores, tomadas de la misma evaluación antes mencionada referida a la gestión de obras de manera coordinada entre Municipio y Comunidad:

"La municipalidad tiene mayor fuerza para coordinar ...”
Antes con el NE comunal era más difícil para el traslado de materiales y para que los miembros del NE se trasladen a la ciudad para hacer gestiones.
En los NE de la comunidad los inspectores solían decidir por los comuneros."
"En el NE comunal habían analfabetos que no sabían leer documentos, a veces ni firmar y se confundían con los documentos de propuestas de cotizaciones de precisos de materiales, por lo que muchas veces firmaban sin leer o firmaban en blanco....
A veces los inspectores han manejado a su antojo a los NE comunales..... Otras veces los miembros de la comunidad en los NE delegan en el inspector por no poder viajar por falta de viáticos, mientras que en el NE mixto los regidores tienen viáticos pagados por el municipio, lo cual facilita su traslado".

Según otro alcalde el NE mixto tiene las siguientes ventajas:

"el municipio aporta con maquinaria
asegura sostenibilidad de la obra
FONCODES tendría mayor facilidad para coordinar con el municipio (tenemos fax y teléfono)
"en el municipio somos personas más preparadas".
La comunidad fiscaliza"

Otra autoridad opina sobre el modelo mixto:

"Hay mayor compromiso de la municipalidad (aportamos con traslado de materiales).
Antes, con el NE comunal ni nos enterábamos de las obras que se hacían.
El municipio colabora con los viáticos de sus representantes en los NE, y hay disponibilidad del alcalde y regidores en trabajar"
"Este tipo de NE con participación de la municipalidad es mejor que los NE solamente comunales, porque el municipio está comprometido con sus comunidades, y tiene maquinarias para apoyar".
El municipio está comprometido con las comunidades y tiene recursos con los cuales aportar (maquinaria pesada) de las que un NE comunal no dispone".

A diferencia del núcleo ejecutor tradicional esta renovada forma de gestión compartida entre Municipio y Comunidad se acercaba más a las nuevas relaciones de concertación entre Gobierno y Sociedad en el ámbito local que se ha venido promoviendo en el marco del actual proceso de descentralización. Estas son algunas de las ventajas resumidas en la evaluación:

· El NE mixto supone un avance importante, en la medida en que permite la confluencia de esfuerzos entre los municipios y las comunidades. Ello permite que los municipios aporten a las obras (confluencia de esfuerzos entre comunidad y municipio).
· Otra ventaja señalada fue la priorización de las obras al interior de los distritos.
· Los miembros de los municipios tienen mayor capacidad técnica y mejor formación, por lo que pueden fiscalizar mejor a los inspectores e ingenieros residentes.
· Con los NE mixto se evita la manipulación que suele darse en los NE comunales, donde los representantes de la comunidad pueden ser manipulados por inspectores e ingenieros residentes.

5. Ahora que se da tanta cercanía política entre los gobernantes de Perú y de Colombia vale la pena mencionar la activa campaña del Presidente Uribe por promover y conformar los llamados Consejos Comunales, como una forma muy discutible de participación social propiciado desde la presidencia sin mediar la participación de los Gobiernos Locales supuestamente para superar la supuesta ineficiencia e insensibilidad municipal, invirtiendo en proyectos en todos los departamentos del país (ya son más de 3,000 las inversiones en obras) con métodos populistas, utilizando recursos presupuestales sin una adecuada planificación y en muchos casos comprometiendo verticalmente a los Gobiernos Subnacionales en su ejecución.

No sabemos si el mensaje presidencial también se ha inspirado en otra medida del Gobierno de Colombia que establece el retiro de los fondos destinados a los Municipios para obras de agua y saneamiento cuando no estos no cumplen con su ejecución en los plazos previstos. En este caso, lo que sí hace la diferencia y no es motivo de emulación en el Perú, son las acciones de capacitación que se brinda al personal municipal colombiano para que en el siguiente periodo presupuestal pueda darse las condiciones que les permitan cumplir con las inversiones sociales previstas.

6. En síntesis, el discurso presidencial a la luz de las experiencias y desafíos previstos en la descentralización en curso merece muchas observaciones:

Es unilateral e injusto descargar la ineficiencia del gasto público en las autoridades municipales y regionales cuando es el gobierno central el principal responsable de los retrasos en los resultados esperados en el proceso de descentralización, entre ellos el desarrollo de capacidades para una gestión local más eficiente y democrática, una transferencia más burocrática y administrativa que real y efectiva, la ausencia de mayores reformas como las tributarias, el estímulo a una mayor privada inversión desconcentrada, el cumplimiento de las normas de participación, control social rendición de cuentas, entre otros.

La incapacidad en el gasto público ha sido una característica histórica común en nuestro Estado ineficiente y es la herencia que han recibido los Gobiernos Locales. No por ello hay que justificar tales trabas al desarrollo y a la lucha contra la pobreza, pero si buscar salidas compartidas en las que todo el Gobierno asuma la responsabilidad que le compete. No lavarse las manos y buscar salidas populistas desesperadas como las del discurso presidencial. La eficiencia en el Estado pasa por reformas efectivas, por pactos para llevarlas a efecto y por actitudes de cambio de las autoridades y los ciudadanos y ciudadanas.

Los antecedentes de los núcleos ejecutores, nos muestran experiencias que pueden ser interesantes en términos de una mayor participación comunal en la identificación, priorización y ejecución de proyectos de inversión local. Pero considero que la forma y el escenario en que se crearon estas formas de gestión obedecieron a una necesidad pragmática de simplificar trámites burocráticos que son parte de los procedimientos públicos para la ejecución de obras, así como a una relación directa entre el Gobierno Central (el poder autoritario de entonces) con las comunidades campesinas, dispersas, desorganizadas como parte de un tejido social desarticulado y afectado por la guerra interna del momento), sin planes de desarrollo que organicen y prioricen los proyectos y sujetos a una serie de relaciones inequitativas de poder con el aparato de FONCODES, amén de los innumerables casos de manipulación, clientelismo, imposición y corrupción existentes.

La solución a la ineficiencia en el gasto relacionado con el involucramiento de la población y en el marco de un proceso de descentralización debería tener otros rumbos que muestren responsabilidad gubernamental expresado en el fortalecimiento de los Gobiernos Locales y Regionales, en el respeto y promoción de los procesos de planificación participativa, en la relación de cooperación entre Gobierno y Sociedad y en sus correspondientes mecanismos de vigilancia y control.

Debemos evitar que el Gobierno con el mensaje presidencial pretenda enfrentar a las comunidades con los municipios. Si el Gobierno no asume una actitud responsable en este aspecto, le debe corresponder a los Gobiernos Subnacionales una actuación de más eficiencia y compromiso de trabajo consensuado con la población local. Experiencias de gestión local comunitaria con aporte municipal hay muchas. Lo que no hay que perder es la visión de un desarrollo planificado, descentralizado y concertado, componentes de los que los gobernantes muchas veces olvidan por el inmediatismo y la desesperación.
Lima, agosto 2009

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